详细规划和城市设计 | 国土空间详细规划编制实施关键技术研究
国土空间详细规划编制实施关键技术研究
●申报部门：详细规划事业部
●参与部门：详细规划与设计分院、详细规划与设计三所、详细规划与设计一所、详细规划与实施一所、详细规划与设计二所、城市设计所、生态城市研究所、城市公共安全规划研究所、智慧城市研究所
●完成时间：2023年3月
●合作单位：清华大学建筑学院、清华大学中国新型城镇化研究院
国土空间详细规划是国土空间规划“五级三类四体系”的重要组成部分，也是衔接总体规划和实施层面的关键环节。随着各地城市总体规划的编制工作进入收官阶段，国土空间详细规划的编制工作已经成为当前的一项重点任务。本研究依托清华同衡多年来在详细规划领域的深厚研究积累和编制实践，系统梳理各地既有的详细规划编制方法，总结成功经验和突出的问题，以新时代高质量发展要求为导向，面向多规合一和空间精细化治理，研究国土空间详细规划编制的核心策略，制定关键领域和环节的技术要点，以更好的指导详细规划的编制和实施。
研究思路
一是立足系统整体构建要求。研究从国土空间规划编制审批、实施监督、法规政策和技术标准“四体系”构建的整体角度分析国土空间规划对编制管理实施的要求，归纳编制和实施的工作重点，明确研究的重点方向；
二是面向全周期管理需求。梳理详细规划自上世纪九十年代至今的发展过程，针对详细规划从单一的技术体系到技术与审批结合、再到编制审批实施保障全链条融合的总体趋势，将编、审、实施全过程作为分析对象，建立全周期的技术体系，回应“一张蓝图绘到底”的改革要求；
三是聚焦突出的共性问题。通过开展广泛的调研，归纳和分析不同地区、不同发展阶段和发展条件的区域当前面临的突出问题，以问题为导向，提炼关键的技术线索并研究应对策略，进而整合为系统的技术方法，支撑详细规划的编制技术升级。
详细规划编制实施面临的重点技术问题
通过研究面对满足新时代高质量发展需求、充分落实总体规划要求、切实指导规划实施、满足社会综合治理需求这四项核心任务，目前详细规划在编制和实施中存在总体规划与详细规划传导机制不完善、管控方式主动性和灵活性不足、与相关专项规划存在时序不协同和标准不统一等8类较为普遍和突出的典型问题。研究将上述问题进行综合提炼为总详传导机制、差异化管控、存量更新、城市设计精细化管控、实施保障等9类关键性技术需求，并进一步整合为空间维度、时间维度、目标导向、实施导向四个重点领域展开研究。
详细规划编制实施的关键技术研究
1.空间维度，优化纵横技术方法
空间维度分为纵横两个方向，纵向维度上重点完善总体规划与详细规划之间的传导机制，针对单元层面详细规划分解落实总体规划各项要求中存在的传导内容不全面、传导规则不清晰等问题，研究以治理逻辑为主线，将技术方法与分层治理事权结合，将总规的内容及管控要求分为三个类型并制定相应的落实技术路径。
针对上级政府和下级政府存在实施事权交叉、难以简单通过刚性和弹性规则明确传导要求的问题，一方面从事权下放、分区管控、规则精细化等方面细化上下衔接的技术规则，另一方面从协调近远期空间需求、强化单元间统筹联动、加强实施动态监督等方面明确统筹调节规则，在单元规划层次整体统筹、细化研究，实现刚弹结合、有序实施。
横向维度上，结合地方发展特色和管理特点等因素，尊重城乡不同区域间问题、目标和特色的差异性，将规划单元按圈层、主导功能、重要程度、实施程度、用途等划分为不同类型，制定差异化、特色化的管控要素和管控要求，形成多维度、多要素叠加的复合化管控模式，支撑精细化的管控和引导需求。
以实用性村庄规划为对象，对开发边界外村庄地区的编管新路径进行研究。编制方面以问题为导向，针对以往存在的基础调研不足、编制内容薄弱、管控方式单一等问题提出开展精细化调研、强化内容统筹、刚性与弹性结合等针对性策略；管理方面以目标为导向，从编制单位、管理主体、实施主体三类相关者角度提出完善长期技术服务支持机制、建立专属编审程序、加强基层管理协同等保障措施。
2. 时间维度，加强规划前后评估
将详细规划编制、实施和动态调整视为一个连续的过程，详规编制前重点对已有的详细规划进行适应性评估，对已有的详细规划在落实国空总规的规划符合情况、支撑情况，支撑经济社会发展的实施作用和效果展开评估；在详细规划获得批准后对规划实施情况开展定期跟踪评估，对实施进度、实施成效、实施质量等方面做出评价。研究针对上述两类评估工作建立系统评估框架，明确评估对象、评估内容、定量和定性结合的评估标准，提出完善评估工作保障机制建议，形成详细规划“编审、实施、监测、评估”的整个工作流程的闭环。
3. 目标导向，促进高质量发展
明确公共服务设施提质和均等化规划路径。以提升基本公共服务均等化水平、实现普惠性基本公共提质、满足多样化高品质生活需求、实现公共服务设施的全方位供给为目标，针对城镇老城公共服务设施短板明显、不同人群对公共服务设施需求差异明显这两个核心挑战，提出加强服务设施集约利用和复合建设、以需求精准分析指引公共服务设施分类供给、鼓励多种途径的公共服务设施共享和兼容等技术方法，落实社区生活圈建设要求，保障公共服务设施的多层次多类型空间供给，并提出鼓励多元供给主体、促进设施动态更新和共享的政策措施。
加强空间精细化管控与高品质建设引导。推动城市设计由侧重空间设计研究转向促进“精细化”实施治理，建立单元层面和地块层面两个层次、覆盖不同区域类型的城市设计编制体系，分层深化单元和地块两个层面的内容，满足差异化的刚性与弹性管控要求；探索“规范共治”的治理机制，建立规范的法规技术体系、技术协作保障以及实施反馈机制，形成与详细规划在编管、实施体系中相互支撑、相互匹配的融合关系。
完善面向城市更新的详细规划编制和管控方法。开展精细化的现状资源资产梳理，识别更新要素和问题，盘点各类空间资源；搭建相关方共同参与的对话平台，了解各方诉求；判断更新的重点区域和主要任务，按照需求分类、分级投放空间资源，与更新项目在空间、时间、任务等方面进行耦合，提高管控引导要求与各类更新模式的兼容性；制定相应的政策和机制，保障更新项目顺利实施。
强化新发展理念的全过程技术协同。建立专项规划与详细规划之间多层次、全过程的技术协同与融合，将新理念的落实贯穿于详细规划的编管全过程。研究梳理了新时代背景下生态、韧性、低碳、健康、智慧等新发展理念对城市建设的要求，将专项规划的目标、指标和设施建设标准分类细化和转译为详细规划的管控指标和技术要求，与详细规划的编制内容与管控要素等进行分阶段、分步骤实现技术衔接，保障后续的规划实施落地。
4. 实施导向，完善监督实施组织机制
对于规划编制：根据不同类型单元差别化设定规划编制方法和编制内容要求，既强调把控底线，又要强调为未来的不确定性预留规划调整空间，在规划实施过程中按需调整，逐步实现规划的深化和细化，建立详规与专项规划的对接制度，消除项目选址、技术标注等方面的矛盾，保障详规科学性和可操作性。
对于规划审批：设定权责清晰的规划编、审、批主体，建立详细规划的“编”“审”分离机制，充分发挥规划委员会的作用，推动第三方独立技术审查。建立详细规划的动态维护机制，根据规划调整涉及的不同内容（如开发量的增减），打造事权对应的审批主体，简化、优化审批流程，减少规划调整的时间成本和制度成本。
对于规划实施：建立与“图则”和“导则”配套的管理规则，为实施提供制度支撑，不断创新各类实施政策工具，解决规划实施面临指标约束、用途管制、利益纠纷、设计品质等现实的难点问题，实现详细规划指导下的存量空间高质量发展。
对于规划监督：构建监管和考核机制，建立省级规划信息平台，市县详细规划备案时应同步上交矢量数据。建立健全规划的公开制度和公众参与制度，利用信息化手段提升详细规划信息的公开度与透明度。
对于支撑保障：因地制宜地制定相关的管理办法与技术标准，对编制、审批、实施、修改及监督等各流程进行规范，依托数字平台，汇聚各部门各类型的规划信息，实现空间全域、自然资源全要素、业务全流程覆盖，加强数据库的入库标准建设，建设“一张图”实施监督平台，实现跨部门的业务协作；发挥责任规划师的专业技术能力，推动规划落地实施。
结 语
本次课题深入梳理详细规划转型的趋势与要求，以解决真问题、回应真需求为目的，聚焦空间维度的全域覆盖和全要素管控、时间维度上的全生命周期全流程管控、目标导向下满足高质量发展目标要求以及实施导向下的完善监督实施组织机制等四个重点领域中关键技术问题进行体系化创新研究。详细规划的转型需要结合地方实际情况，不断总结经验、创新探索，因地制宜的优化完善详细规划“编制、审批、实施、监督”全流程工作内容，不断推进国土空间规划体系改革要求落实。我们也将继续开展相关理论研究与实践探索，希望能为详细规划的转型升级贡献更多清华同衡的技术力量与智慧支持。